RIGItowns

Boomtowns

Según el Oxford English Dictionary, el diccionario histórico y de referencia más completo del inglés británico, el término boomtown se usó por primera vez en 1896 en la revista estadounidense Chautauquan para describir el fenómeno de la velocidad vertiginosa con la que nacían y crecían asentamientos en el oeste de Estados Unidos desde 1849, cuando empezó la fiebre del oro en California. Hace referencia a localidades que crecen aceleradamente por la llegada de inversiones y trabajadores vinculados a una única actividad económica. En la minería y los hidrocarburos, dos factores completan esa definición: la concentración territorial, dado que  las inversiones y los trabajadores se localizan alrededor del recurso y se concentran en un espacio reducido, y los ciclos de auge y caída, teniendo en cuenta que los minerales y los hidrocarburos son recursos finitos. Su ciclo de vida está marcado por su nacimiento, cuando se descubren, y su muerte, cuando se agotan. Una muerte que, no hay que olvidarlo, también puede ser súbita y anticipada debido a la caída de los precios internacionales. 

Los boomtowns comenzaron a estudiarse con mayor intensidad en la década de 1970, cuando las áreas rurales del oeste de Estados Unidos vivieron su gran desarrollo energético. Uno de los casos que dio origen a esta discusión fue Gillette, un pueblo ubicado en el estado de Wyoming, Estados Unidos, cuya expansión energética trajo aparejada una cantidad de problemas sociales y presiones sobre los servicios que lo hicieron merecedor de nombrar un nuevo concepto, de connotaciones médicas:  el síndrome de Gillette, definido así por ElDean Kohrs en 1974. Aunque los primeros estudios fueron cuestionados por sus limitaciones metodológicas, instalaron una pregunta que sigue vigente: ¿qué pasa cuando una localidad crece más rápido que su capacidad de procesar ese crecimiento? 

Los efectos negativos puede abarcar distintas dimensiones: desde el crecimiento de los problemas de salud mental y las adicciones hasta la saturación de los servicios de salud, desde la caída del nivel educativo hasta la masculinización creciente de población, desde el aumento de la inseguridad hasta la del costo de vida, en especial el de la vivienda, lo que expulsa a los habitantes históricos no vinculados con el sector energético ampliando el déficit habitacional. Estos cambios acelerados en las formas de vida generan tensiones entre los residentes históricos y los recién llegados, porque la demanda de infraestructura y asistencia social crece antes de que el gobierno local pueda llegar a contar con los recursos y capacidades para darles respuesta. 

Estas tensiones terminan inscribiéndose en la forma construida, porque la urgencia por alojar trabajadores, equipos y empresas produce un tejido urbano fragmentado: campamentos, loteos informales, barrios cerrados, hoteles y playones industriales que crecen uno al lado del otro, sin espacio público, sin equipamientos y sin continuidad entre sí. El resultado es la fragmentación socioespacial y un hábitat inhóspito, la contradicción expresada en una suerte de “riqueza invivible”.

La OCDE tiene un área dedicada a las regiones y ciudades mineras que elabora estudios de caso, como los de Outokumpu, en Finlandia, y Antofagasta, en Chile. En un informe presentado este año, comparan el desempeño de 75 territorios mineros con territorios rurales y muestran que el crecimiento económico no se traduce automáticamente en bienestar. Entre 2010 y 2022, el PBI per cápita de las regiones mineras creció un 26%, prácticamente triplicando a las rurales (9%), y su productividad laboral fue un 6% mayor. Sin embargo, ese dinamismo convive con brechas económicas, sociales y ambientales: su economía es un 5% menos diversificada, menos innovadora (registran un 18% menos de patentes por habitante) y con un desempleo mayor. Y aunque sus emisiones de gases de efecto invernadero por habitante cayeron a mayor velocidad, siguen entre el 20% de regiones con mayores emisiones de la OCDE. 

Estos datos muestran algo que se repite en muchos territorios extractivos: una actividad que multiplica la producción no necesariamente mejora la vida de quienes viven ahí, en lo que podríamos denominar una paradoja de proximidad. Es, en cierto modo, la versión local de la maldición de los recursos naturales, la idea de que una gran dotación de minerales o hidrocarburos puede llevar a resultados de desarrollo peores que los esperables. Esa maldición, sin embargo, no es un destino inmodificable ni un determinismo cerrado: muchos países con economías diversificadas e instituciones democráticas consolidadas, como Noruega, Canadá o el Reino Unido, explotaron grandes cantidades de petróleo sin sufrir los efectos que padecieron otras naciones.

Esto mismo vale a escala local: si hay países que lograron escapar de la maldición de los recursos naturales, también puede haber localidades que escapen de la paradoja de proximidad. Las experiencias de Outokumpu, en Finlandia, y de Cutral Có y Plaza Huincul, en Neuquén, muestran que el resultado final no depende del boom, sino de las decisiones que se toman mientras dura el auge.

La localidad minera de Outokumpu, ubicada en la región de Karelia del Norte, Finlandia, experimentó gran parte de los desafíos que enfrentan los boomtowns, tanto en su auge como en su caída. Su caso, sin embargo, deja en evidencia que el boom de recursos naturales pudo transformarse en capacidades empresariales y tecnológicas que trascendieron la vida del yacimiento en sí. El desarrollo de Outokumpu se construyó sobre la base de la extracción de cobre, cuya producción se inició en los años 20, alcanzó su auge en los años 60 y finalizó a fines de los 80. Pero el fin del cobre no significó el fin de la economía local, sino la transición hacia una economía manufacturera: en 2016, la manufactura concentraba el 33% del empleo local, frente al 13% nacional. Esto fue el resultado de una preparación para la transición que había comenzado décadas antes: la creación de un parque industrial, los apoyos públicos para instalar empresas y contratar trabajadores, y el desarrollo de fabricantes de equipos y servicios especializados permitieron orientar la economía local hacia la producción y exportación de tecnologías metalúrgicas y mineras. 

Neuquén ofrece el ejemplo opuesto. La cuenca neuquina, que hoy concentra cerca del 80% de las reservas comprobadas de gas del país y más del 60% de las de petróleo, tuvo sus primeros boomtowns mucho antes de Vaca Muerta. Plaza Huincul y Cutral Có nacieron en los años 30 al calor del petróleo y crecieron al ritmo de YPF. En su libro “Historia del petróleo en la Argentina”, Nicolás Gadano cuenta que la empresa estatal no sólo empleaba a buena parte de la población, sino que además proveía servicios e infraestructura urbana para sus trabajadores y sus familias: el hospital, la proveeduría, las instalaciones deportivas y hasta el cine del pueblo. Una economía organizada alrededor de una sola empresa y de un solo recurso. Cuando YPF se privatizó, a comienzos de los años 90, miles de trabajadores quedaron sin empleo y la desocupación superó el 25%. Nadie había preparado la transición. Las puebladas de 1996 y 1997, de los primeros grandes cortes de ruta del país, fueron la expresión más visible de esa caída. Outokumpu y las localidades neuquinas son boomtowns que vivieron el fin de su ciclo con pocos años de diferencia. Lo que los diferencia es las decisiones que se tomaron mientras duró la fiesta.

El auge puede ser largo y la riqueza abundante, y aun así no alcanzar, es un problema más cualitativo que cuantitativo, que muestra en la praxis los límites del mero “derrame”. Requiere de la palabra maldita: planificación. La región de Antofagasta, en el norte de Chile, construyó su historia, desde 1915, alrededor de la minería industrial y es hoy la principal región productora de cobre del mundo (produce cerca de la mitad del cobre chileno, que representa casi el 25% del total mundial) y la segunda productora de litio. Su peso en la economía chilena es decisivo, dado que genera el 12,8% del PBI de Chile y el 39,4% de sus exportaciones, y la minería explica el 72% del producto regional.

Esa riqueza, sin embargo, no se traduce automáticamente en bienestar. Un estudio realizado por la OCDE (2023) muestra que el PBI per cápita regional (US$ 68.661 en 2020) más que triplica el promedio chileno, pero es volátil: cayó un 23,5% entre 2010 y 2016, acompañando la caída del precio del cobre. La desigualdad de ingresos (Gini de 0,51 en 2019) es mayor que la nacional (0,46) y el desempleo supera el promedio nacional. La región tiene la menor esperanza de vida de Chile y uno de los niveles de satisfacción con la vida más bajos, asociado, entre otras cosas, a la escasez de parques y espacios de recreación. En educación, su población tiene más años de escolaridad que el promedio nacional, pero Antofagasta está entre las regiones que menos avanzaron en cerrar brechas educativas, que son especialmente profundas para la población originaria. Un dato no menor es que cerca de la mitad de los trabajadores mineros vive en otras regiones: trabajan en Antofagasta, pero sus familias, su consumo y buena parte de sus ingresos están en otro lugar.

De boomtowns a RIGItowns

¿Por qué la Argentina debería mirar estas experiencias? Porque el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), creado por la Ley 27.742, concentra inversiones en localidades que tienen las condiciones para convertirse en boomtowns. Al 28 de octubre de 2026 hay 25 proyectos aprobados, con inversiones comprometidas por US$ 68.407 millones. De ellos, 21 son de minería (12) y de petróleo y gas (9), y explican el 98,5% de la inversión, la totalidad de las exportaciones previstas y el 87,3% de los empleos. Esas inversiones, excluyendo las de transporte de hidrocarburos, se localizan en 15 municipios y localidades que, a excepción del área metropolitana de la ciudad de Neuquén, tienen entre 1.800 y 35.000 habitantes cada una según el censo 2022: localidades rurales y asentamientos medianos, según Naciones Unidas. La discusión pública suele centrarse en cuántos dólares llegan y cuánto van a exportar estos proyectos, pero pocas veces en dónde ocurre ese crecimiento y quién tiene que gestionarlo. Esas localidades van a recibir, en pocos años, una presión sobre el suelo, la vivienda y los servicios que difícilmente puedan absorber sin planificación y estrategias coordinadas. Pueden ser los próximos boomtowns argentinos.

Para anticipar lo que puede pasar en estos RIGItowns no hace falta imaginar escenarios apocalípticos: alcanza con mirar lo que pasó durante los primeros años de Añelo, el boomtown de Vaca Muerta. En esos años se tomaron las decisiones que explican buena parte de lo que pasa ahora.

Añelo, Neuquén

Hoy Añelo es la capital del shale argentino y una de las localidades que más crecieron en el país. En junio de este año, su intendente, Fernando Banderet, pidió en declaraciones radiales que nadie se mudara con su familia sin un trabajo asegurado, porque las escuelas y el sistema de salud estaban saturados. Las estimaciones actuales de población superan los 12.000 residentes permanentes, más de cuatro veces los 2.689 que registró el censo de 2010, sin contar a los miles de trabajadores que circulan cada día por la localidad. La mancha urbana se multiplicó por cinco y los hoteles pasaron de cinco en 2015 a 18. La infraestructura y los servicios no acompañaron ese crecimiento, y la brecha entre la demanda y la oferta de servicios urbanos impone el desafío de construir infraestructura a la velocidad a la que crecen la población y la industria. Pero ¿cómo pasó todo esto?

Empecé a estudiar Añelo en 2013, cuando el boom recién comenzaba. Era un pueblo patagónico de paso, olvidado y de economía agrícola, que de un día para el otro quedó en el corazón de Vaca Muerta, cuyas reservas de gas y petróleo no convencional fueron probadas en 2010. Más que los impactos sociales del boom, me interesaba entender cómo se tomaban las decisiones que estaban dando forma a la nueva localidad. Encontré dos fuerzas que explican buena parte de lo que pasó: una descentralización trunca y el paracaidismo de actores.

Hablo de descentralización trunca cuando un municipio tiene a la vez la autonomía administrativa y la potestad de regular y gestionar su suelo, pero recursos financieros y humanos limitados para gestionarlo. Añelo era un ejemplo claro: era dueño de la tierra fiscal dentro de su ejido y podía regular los usos del suelo, pero nunca había aprobado un código de planeamiento, y cerca del 70% de sus ingresos provenía de transferencias. El boom multiplicó los recursos municipales, que en términos nominales crecieron más de 2.000% entre 2010 y 2015, pero casi todo eran fondos nacionales y provinciales: la autonomía financiera no aumentó.

Al mismo tiempo, llegó el paracaidismo de actores, cada uno con intereses, recursos y tiempos propios: el gobierno nacional, que veía en Vaca Muerta la salida a la crisis energética; el provincial, que buscaba aliviar sus restricciones presupuestarias; YPF y las demás petroleras; las empresas de servicios y los desarrolladores inmobiliarios. Todos querían instalarse al mismo tiempo, y el suelo se convirtió en el recurso en disputa. La relación entre ellos estaba marcada por un desfasaje de tiempos, por la falta de coordinación y por una dependencia mutua: el municipio no podía hacer nada sin fondos ajenos, y los de afuera no podían invertir sin el municipio. La falta de coordinación tenía una imagen muy concreta: mientras YPF y el BID elaboraban un Plan de Acción para Añelo 2030, el intendente tomaba sus decisiones sobre la base de un mapa que había encargado a un arquitecto local.

Algo se repite en muchos territorios extractivos: una actividad que multiplica la producción no necesariamente mejora la vida de quienes viven ahí, en lo que podríamos denominar una paradoja de proximidad. Es, en cierto modo, la versión local de la maldición de los recursos naturales.

El caso de Añelo muestra que el descubrimiento de recursos naturales no es, en sí mismo, la causa de los resultados socioespaciales negativos de las localidades extractivas. Pero en un contexto de descentralización trunca, el boom modifica las prácticas de planificación y genera de facto un nuevo régimen urbano, es decir, una nueva forma en la que el gobierno local construye acuerdos con otros actores, principalmente privados, para alcanzar sus objetivos. En Añelo, ese régimen fue improvisado y se armó caso por caso.

La carrera por el suelo que desató Vaca Muerta llevó a las autoridades locales a usar la tierra como una herramienta de poder. Frente al boom, la propiedad del suelo le dio al municipio la oportunidad de recuperar autonomía y sortear los límites de su dependencia financiera: un intendente con poco presupuesto y poco personal encontró en la tierra la forma de influir en las decisiones de asignación de recursos y, por lo tanto, en la planificación. El municipio era dueño de cerca del 20% del suelo y tenía la potestad de regularlo, lo que lo convirtió en un interlocutor ineludible. El caso más claro es la meseta: apenas confirmado el potencial de Vaca Muerta, las autoridades locales descubrieron que la única gran extensión de tierra municipal libre estaba allí, y decidieron instalar el parque industrial, en la misma meseta en la que destinaron tierras a viviendas sociales para relocalizar a familias asentadas informalmente en el casco histórico. Así, asignar recursos se volvió sinónimo de planificar, y el suelo pasó a funcionar como un recurso financiero. El riesgo es que la tierra es un recurso escaso y no reproducible. La autonomía que otorga es de corto plazo.

El boom impulsó, por primera vez, la aprobación de un código de uso del suelo, en septiembre de 2013. Pero llegó después de que se tomaran las decisiones de inversión más relevantes (la ubicación del parque industrial y de las 180 viviendas de la meseta) y se modificó cinco veces en menos de dos años. La localidad quedó entrampada en un sistema en el que los actores tomaron decisiones de largo plazo con criterios de corto plazo. El resultado, ya visible en 2015, era una localidad partida en dos por la pendiente que separa la meseta del casco histórico. Arriba, un parque, sin conexión con el resto del pueblo; y abajo, un parque de diversiones con dos casinos, hoteles y un centro comercial. Dos parques contiguos y complementarios, pero aislados, uno industrial y otro de diversiones, sin una idea de calidad de vida ni de sostenibilidad. Como advertía Peattie, la ciudad problemática no es solo el resultado de los cambios en los recursos, sino también de la planificación: de los planificadores, de su forma de trabajar y de cómo ese trabajo interactúa con todo lo demás que pasa en la ciudad. La presión demográfica, el paracaidismo de actores, los intereses en competencia y la brecha de infraestructura explican una parte de la paradoja de proximidad; la otra está en cómo y cuándo se tomaron las decisiones.

Los nuevos RIGItowns están hoy en el mismo punto de partida en donde estaba Añelo en 2013, y la pregunta sigue siendo la misma: ¿qué dinámicas políticas e institucionales van a orientar las inversiones en infraestructura, el uso del suelo y los patrones socioespaciales de estas localidades?. En particular, importa cómo los actores que llegan y los que ya están, y la forma en que se relacionan entre sí, van a influir en las decisiones de asignación de recursos.

Las experiencias revisadas sugieren que la maldición de los recursos naturales y la paradoja de proximidad no son el resultado de una oportunidad perdida, sino de un fenómeno con impactos positivos y negativos que se gobierna a dos velocidades. Gobernarlo a tiempo implica, al menos, tres cosas.

La primera es pensar el auge junto con la caída. Los recursos se van a terminar y lo que hagamos hoy tiene que partir de lo que queremos que pase después. Outokumpu empezó a preparar su transición décadas antes de que cerrara la mina; Cutral Có y Plaza Huincul, no. La segunda es poner la diversificación económica en el centro del desarrollo de estas localidades. Eso implica educar y formar a la población, desarrollar capacidades empresariales locales, como proveedores, servicios y tecnología asociados a la actividad, e invertir en infraestructura que sirva a esas otras industrias y no solo a la que hoy domina. La tercera es lograr que todos los actores estén sentados a la mesa: empresas, gobiernos nacional, provincial y local, y comunidad. Hace falta acordar una visión y una estrategia comunes, con prioridades definidas de antemano, y lograr que las decisiones y el uso de los recursos del boom vayan en el mismo sentido. Para eso, los acuerdos necesitan capacidad real de incidir sobre el uso del suelo y las decisiones de inversión, y alterar, como plantea Idemudia, las oportunidades y los incentivos para la búsqueda de renta.

El RIGI está ampliando la oportunidad económica. Convertirla en bienestar exigirá mucho más. Sarmiento tenía su modelo en Tandil, la ciudad que sintetizaba su ideario de desarrollo y civilización. Más que una ciudad, un concepto. Por default quizás, la Tandil de esta nueva Argentina parece ser Añelo, con todo lo que eso trae aparejado. ¿Crecimiento sin desarrollo? La Argentina todavía está a tiempo de decidir qué quiere ser cuando sea grande.